上訴人琿春市人民政府（以下簡稱琿春市政府）因與被上訴人延邊天一牧業有限公司（以下簡稱天一牧業公司）強制拆除房屋、設施及行政賠償一案，不服吉林省延邊朝鮮族自治州中級人民法院（2020）吉24行初32號行政判決，向本院提起上訴。本院依法組成合議庭，公開開庭審理了本案。上訴人琿春市政府的委托訴訟代理人王丹、梁灝，被上訴人天一牧業公司法定代表人文成玟及其委托訴訟代理人李成、何恒川到庭參加訴訟。本案現已審理終結。
原審經審理查明：國發辦[2005]40號《國務院辦公廳關于發布河北柳江盆地地質遺跡等17處新建國家級自然保護區的通知》同意環?？偩株P于新建河北柳江盆地地質遺跡等17處國家級自然保護區的意見，其中包括琿春東北虎國家級自然保護區。國家環境保護總局作出環函[2005]314號《關于發布河北柳江盆地地質遺跡等17處新建國家級自然保護區面積、范圍及功能分區等有關事項的通知》，通知國家級保護區的面積、范圍及功能分區等有關事項，其中包括琿春東北虎國家級自然保護區。天一牧業公司的天一牧場在琿春東北虎國家級自然保護區內。
華東師大律師另查明，天一牧業公司成立于1996年7月8日，系中外合資經營企業，經營范圍為改良優質延邊黃牛、配育優良種牛、種豬；加工銷售綠色肉類食品、銷售本公司產品?，q（2012）國土備（003）號《設施農用地備案申請審核表》記載，項目名稱為延邊天一牧業有限公司、擬建設施類型（農業生產設施）總面積為51200平方米、擬建設施類型（農業附屬設施）總面積為3000平方米，蓋有板石村村委會、板石鎮政府、琿春市牧業管理局、琿春市國土資源局、琿春市政府的公章。
2010年9月1日，被上訴人向板石鎮政府提出《申請辦理房屋產權證的請示》，“為了更好地促進企業發展，通過板石鎮政府的招商引資，企業成功實現了股份制重組，現股東為延邊天牛牧業發展有限公司和香港陽光鮮食品有限公司兩大企業?，F因天一牧業部分農業生產用房一直沒有辦理產權執照，公司資產核算一度受阻，為了盡快完成公司的重組工作，特申請為公司16座農業生產用房辦理產權執照，懇請板石鎮政府予以批準。”
被上訴人于2010年9月取得吉房權板集字第M-1-49號至M-1-66號，共18座房屋的《單位房屋所有權證》。該房屋所有權證中的房屋均為本案被上訴人被強制拆遷的房屋。單位房屋所有權證存根中編號為吉房權板集字第M-1-49至第M-1-52，M-1-54至M-1-66號，上述17個存根上均有“臨時貳年”的章。另外，有的存根上注明“該房屋為臨時產權執照，產權期為2年，到期后由產權單位到發證機關換發新證。”；有的注明“上述房屋產權同延邊天一牧業有限公司與板石村所簽訂土地租賃合同的存續而存續，租賃合同到期后與板石村續簽租賃協議，房屋產權繼續有效。”
被上訴人于2012年7月4日取得吉琿林證字（2012）第12002019號、12002020號、12002021號和12002022號《林權證》，該林權證上的林地均為案涉林地。再查明，琿春市政府于2017年2月6日作出《琿春東北虎國家級自然保護區生態環境問題整治工作實施方案》，其中琿春東北虎國家自然保護區生態環境問題清單包括原告的天一牧場。琿春市政府于2017年8月28日作出《琿春市落實“綠盾2017”國家級自然保護區監督檢查專項行動工作方案》，推動自然保護區內違法違規問題整改。
琿春市林業局于2017年7月31日向天一牧場作出琿市林責通字[2017]第B30號《責令停止非法占用集體林地違法行為通知書》，通知：你單位存在下述違法行為：在琿春市板石集體林21林班8小班內，私建房屋1處，私挖魚池，非法占用集體林地0.4公頃。因你單位在無征占用林地批復相關手續的情況下，非法侵占林地擅自改變原林業用途，屬擅自改變林地用途行為修建磚瓦房舍。根據《中華人民共和國森林法實施條例》第四十三條之規定，責令立即停止占用林地行為，在3日內恢復原狀，自行拆除修建磚瓦房舍。
琿春市環境保護局于2018年6月1日向天一牧業公司作出琿環責改字[2018]第S008號《責令改正違法行為決定書》，內容有：你單位畜禽規?；B殖建設項目在自然保護區內，區域包括核心區和緩沖區。你單位的上述行為違反了《畜禽規模養殖污染防治條例》第十一條的規定，依據《中華人民共和國行政處罰法》第二十三條，《畜禽規模養殖污染繁殖條例》第三十七條的規定，責令你單位立即停止項目建設及生產。如你單位拒不改正上述環境違法行為，逾期不申請行政復議，不提起行政訴訟，又不履行本決定的，我局將（依法實施行政處罰）依法申請人民法院強制執行。并交代了行政復議和訴訟的途徑。
琿春市國土資源局于2018年6月28日作出《關于注銷延邊天一牧業有限公司設施農用地備案手續的通知》，內容有：天一牧業公司于2012年申請辦理位于琿春市板石鎮板石村設施農用地備案手續，現經營期限五年已滿，不符合繼續備案的條件?，F通知天一牧業公司于2012年申請辦理位于琿春市板石鎮板石村設施農用地備案手續已失效，現予以注銷。
板石鎮政府于2018年9月28日向板石鎮行政區域內所有單位及個人作出《板石鎮人民政府通告》，內容有：依據《吉林省鄉村建設管理條例》第十五條、第三十八條之規定，通告立即停止在規劃區外違法違規的建設行為；立即停止規劃區外相關違法建筑物及附屬設施的轉讓、交易、抵押等行為；凡在行政區域規劃區外的違法違規建筑物及附屬設施，自通告之日起五日內自行拆除。五日如未拆除違章建筑物及相關附屬設施的，將依法予以強制拆除。
琿春市政府于2018年9月至10月份對天一牧場的設施設備進行強制拆除。被上訴人于2019年3月11日向琿春市政府申請國家賠償，琿春市政府未作出決定。被上訴人向原審法院申請對違法拆除的經營用房、林木等財產價值進行評估鑒定；申請對琿春市政府提供的14份“單位所有權證存根”右上角的“臨時貳年”與“騎縫章”形成時間進行鑒定。
原審法院認為，第一，關于本案的被訴行政行為及適格被告問題。華東師大律師本案的被訴行政行為是對天一牧業有限公司的強制拆除行為，該行為系由琿春市政府組織相關部門實施的行為，故琿春市政府為本案的適格被告。第二，關于被訴行政強制行為的合法性問題。
首先，《畜禽規模養殖污染防治條例》第十一條規定：“禁止在下列區域內建設畜禽養殖場、養殖小區：（一）飲用水水源保護區，風景名勝區；（二）自然保護區的核心區和緩沖區；（三）城鎮居民區、文化教育科學研究區等人口集中區域；（四）法律、法規規定的其他禁止養殖區域。”本案中，原告天一牧業公司的養殖場位于東北虎國家級自然保護區內，所涉區域包括核心區和緩沖區。根據上述法律規定，應禁止建設養殖場。按照生態環境部推動“綠盾2017”專項行動的相關要求及琿春市關于生態環境問題整治工作的相關實施方案，天一牧場在應當整治的范圍內。
其次，《中華人民共和國行政強制法》第三十四條規定：“行政機關依法作出行政決定后，當事人在行政機關決定的期限內不履行義務的，具有行政強制執行權的行政機關依照本章規定強制執行。”第三十七條規定：“經催告，當事人仍不履行行政決定，且無正當理由的，行政機關可以作出強制執行決定。強制執行決定應當以書面形式作出，并載明下列事項：（一）當事人的姓名或者名稱、地址；（二）強制執行的理由和依據；（三）強制執行的方式和時間；（四）申請行政復議或者提起行政訴訟的途徑和期限；（五）行政機關的名稱、印章和日期。在催告期間，對有證據證明轉移或者隱匿財物跡象的，行政機關可以作出立即強制執行的決定。”第三十八條規定：“行政強制執行決定書應當直接送達當事人。當事人拒絕接收或者無法直接送達當事人的，應當依照《中華人民共和國民事訴訟法》的有關規定送達。”第四十四條規定：“對違法的建筑物、構筑物、設施等需要強制拆除的，應當由行政機關予以公告，限期當事人自行拆除。當事人在法定期限內不申請行政復議或者提起行政訴訟，又不拆除的，行政機關可以依法強制拆除。”本案中，琿春市政府于2018年9月至10月將天一牧場的設施設備進行強制拆除，在強制拆除之前，并未作出有效的、有執行依據的行政決定，在亦未履行相關的催告、送達程序，未向當事人告知相關的權利義務，違反法定程序。
再次，《中華人民共和國行政訴訟法》第七十四條第一款規定：“行政行為有下列情形之一的，人民法院判決確認違法，但不撤銷行政行為：（一）行政行為依法應當撤銷，但撤銷會給國家利益、社會公共利益造成重大損害的。”琿春市政府對天一牧場的拆除行為是履行國家環保督查政策的行為，雖然拆除程序違法，但鑒于該行為涉及環境資源保護公共利益，故予以確認違法。
第三，關于原告提出的賠償原告經營用房、林木等財產損失問題。本案中，天一牧業公司成立于1996年，系琿春市板石鎮政府招商引資企業，其設立養殖場在東北虎自然保護區成立之前，并且琿春市政府相關部門于2010年和2012年為天一牧業公司辦理相關《單位房屋所有權證》《林權證》等不動產權利證書，天一牧業公司對此無過錯且具有合法信賴保護利益?，q春市政府在未就賠償問題依法作出處理前，即違反法定程序強制拆除天一牧場，應當承擔相應的賠償責任。由于依法先行作出行政賠償決定系琿春市政府的法定職責和義務，天一牧業公司要求就具體的賠償請求直接作出裁判，不予支持。
本院認為，琿春市政府未依照《中華人民共和國行政強制法》的法定要件及程序進行拆除，明顯違法，原審對此認定正確，本院不再贅述。琿春市政府主張被上訴人的養殖場建設違法，其是執行國家政策進行整治拆除，不應予以賠償。但天一牧業公司成立于1996年，系琿春市板石鎮政府招商引資企業，其設立養殖場在東北虎自然保護區成立之前，養殖場從設立到2017年琿春市政府作出《琿春東北虎國家級自然保護區生態環境問題整治工作實施方案》，二十余年間琿春市政府相關部門從未以私占林地、養殖場建設項目在自然保護區、在規劃區外違法違規建設為由強制其停止經營或拆除，相反琿春市政府、琿春市林業局、原琿春市國土資源局于2010年和2012年為天一牧業公司辦理相關《單位房屋所有權證》《林權證》等不動產權利證書、設施農用地備案手續，天一牧業公司基于對政府的信賴，對養殖場進行了投入和建設，享有信賴保護利益。故琿春市政府未對天一牧業公司進行合理補償的情況下，違反法定程序強制拆除天一牧場，應當承擔相應的賠償責任。
綜上，依照《中華人民共和國行政訴訟法》第七十四條第一款第（一）項、第七十六條之規定，華東師大律師判決如下：一、確認琿春市人民政府強制拆除延邊天一牧業有限公司設施設備的行為違法；二、責令琿春市人民政府在本判決生效之日起六個月內向延邊天一牧業有限公司作出賠償決定；三、駁回延邊天一牧業有限公司的其他訴訟請求。
琿春市政府上訴稱：琿春市政府作出的涉訴行政行為是基于國家政策，落實國家專項行動作出，不屬于行政訴訟受案范圍。被上訴人的養殖場無環評手續且建在自然保護區內，屬于違法項目。建筑物建在林地上，改變土地用途，非法占用林地，存在違法，不應予以賠償。琿春市政府依照政策拆除，其行為符合公共利益需要，且并無不當。原審法院認定被上訴人的養殖場建設違法，屬于綠盾行為的整治范圍，那么拆除符合公共利益，且信賴利益保護的是合法權益，原審判決由琿春市政府作出賠償決定錯誤。
天一牧業公司答辯稱：上訴人主張涉訴行為系基于國家政策，落實國家專項行動，不屬于行政訴訟受案范圍，沒有法律依據。天一牧業公司對案涉房屋、林木等資產享有合法物權，具有信賴保護利益，上訴人主張天一牧業公司無合法利益、拆遷并無不當，沒有事實根據。上訴人主張其行為符合公共利益需要并無不當之處，沒有法律依據。原審判決認定事實清楚，適用法律正確，請求駁回上訴，維持原判。本院經審理查明的事實與原審判決認定的事實一致，本院予以確認。
華東師大律師認為，琿春市政府未依照《中華人民共和國行政強制法》的法定要件及程序進行拆除，明顯違法，原審對此認定正確，本院不再贅述。琿春市政府主張被上訴人的養殖場建設違法，其是執行國家政策進行整治拆除，不應予以賠償。但天一牧業公司成立于1996年，系琿春市板石鎮政府招商引資企業，其設立養殖場在東北虎自然保護區成立之前，養殖場從設立到2017年琿春市政府作出《琿春東北虎國家級自然保護區生態環境問題整治工作實施方案》，二十余年間琿春市政府相關部門從未以私占林地、養殖場建設項目在自然保護區、在規劃區外違法違規建設為由強制其停止經營或拆除，相反琿春市政府、琿春市林業局、原琿春市國土資源局于2010年和2012年為天一牧業公司辦理相關《單位房屋所有權證》《林權證》等不動產權利證書、設施農用地備案手續，天一牧業公司基于對政府的信賴，對養殖場進行了投入和建設，享有信賴保護利益。故琿春市政府未對天一牧業公司進行合理補償的情況下，違反法定程序強制拆除天一牧場，應當承擔相應的賠償責任。上訴人的上訴請求，本院不予支持。
綜上，原審判決認定事實清楚，適用法律正確。依照《中華人民共和國行政訴訟法》第八十九條第一款第一項之規定，判決如下：駁回上訴，維持原判。二審案件受理費50元，由琿春市人民政府負擔。本判決為終審判決。上海行政訴訟律師
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