未按照《國有土地使用權出讓合同》約定使用土地，相關土地屬于法律上的閑置狀態，政府可依法收回。
案例一：海南中元實業發展有限公司、海南省瓊海市人民政府資源行政管理土地行政管理(土地)再審審查與審判監督行政裁定書[最高人民法院（2019）最高法行申9398號]認為：本案中，中元公司于1998年取得涉案土地使用證后，一直未向政府申請報建，也未按照政府批復、出讓合同約定的用途，興建高科技微藻生物工程，已構成土地閑置。雖然中元公司在涉案土地上開挖池塘，建造廠房及宿舍，出租給他人作養殖魚蝦使用，但上述行為并未向規劃部門申請報建、未取得建設工程施工許可證，亦與《國有土地使用權出讓合同》約定開發用途不一致。在此情形下，上述建設行為不屬于“按照土地使用權出讓合同約定的土地用途”進行開發建設的行為，涉案土地仍屬于法律上的閑置狀態。瓊海市國土局調查、現場勘查，報經瓊海市政府審核同意，并由瓊海市政府作出55號無償收地決定，認定事實清楚，證據確鑿，適用法律、法規正確。
土地出讓合同未明確約定的情況下，“三通一平”屬于行政機關出讓土地的隨附義務。
案例二：琪楠陵水貿易公司、海南省國際旅游島先行試驗區管理委員會資源行政管理土地行政管理(土地)再審行政判決書[最高人民法院（2019）最高法行再2號]認為：陵水縣政府作為土地出讓合同的一方當事人，促成土地出讓合同的履行是其基于當事人信賴原則應有的附隨義務。而且作為對案涉土地具有統籌管理職責的地方一級人民政府，陵水縣政府理應在其職權范圍內為土地受讓方完成開工前的前期準備工作提供必要的幫助，做好促成開工建設的協調溝通和配套工作。導致案涉土地所在區域不具備動工開發必須的、適合建設施工作業通行的道路、給排水系統以及電力供應等問題，固然有琪楠陵水公司未積極主動開展相關工作的原因，但有些問題也是土地受讓人無法通過自身努力予以解決的，需要政府及其職能部門提供。同時，案涉土地上有大量墳墓未遷移，還有當地村民栽種的林木未清理，也是造成琪楠陵水公司不能動工開發的原因之一。因此，琪楠陵水公司未動工開發建設，存在政府原因。陵水縣政府認為當時整個海南省出讓土地的清理工作均由土地受讓人完成，該府不具有對案涉土地的清理和配套工作的義務，案涉土地的“三通一平”系琪楠陵水公司的單方義務的理由，本院不予支持。琪楠陵水公司主張案涉土地當時尚不具備開發條件的主張，符合客觀實際。一審認為陵水縣政府負有對案涉土地提供基本開發條件義務，案涉土地閑置與陵水縣政府未提供基本開發條件存在一定關系，認定正確，本院予以支持。
因政府規劃原因國有土地使用權人無法按期動工，屬于因政府原因造成的動工開發延遲。
案例三：海南省?？谑腥嗣裾?、海南燦興實業開發有限公司資源行政管理土地行政管理(土地)再審審查與審判監督行政裁定書[最高人民法院（2019）最高法行申7705號]認為：燦興公司通過轉讓方式，已經從原權利人梁海二等人手中取得包括因2009年規劃調整本應收回但尚未收回的綠化帶和道路用地共計4380.68平方米的全部國有土地使用權。因規劃調整，原權利人梁海二等人無法動工開發建設；同樣，通過轉讓方式取得4380.68平方米國有土地使用權的燦興公司，在取得土地證后，也是基于同樣的原因，仍然不能動工開發建設。因此，在燦興公司提交報建材料后，?？谑幸巹澗謴秃？谑袊临Y源局，燦興公司規劃報建的三宗土地未進行過控規動態維護，設計方案不符合規劃要求，被作退檔處理。顯然，燦興公司不能報建、動工開發建設，具有2009年?？跒I江新城控制性詳細規劃變更的原因。9號收地決定認為，涉案土地未動工開發，閑置超過兩年，全部是企業自身過錯造成，沒有政府原因，顯然與案件事實不符。
案例四：儋州市人民政府與儋州吉卉園林工程有限公司其他行政行為二審行政判決書[海南省高級人民法院（2018）瓊行終1021號]認為：本案中，涉案土地已于2012年由原商業用地性質規劃變更為“一地三規”的性質，并有一條公路穿過，客觀上導致吉卉公司已不能按原有土地用途開發建設。此外，8號收地決定認定吉卉公司于2010年9月25日通過出讓方式取得涉案土地使用權，對土地使用權流轉方式認定錯誤；8號收地決定所適用的《海南省閑置土地認定和處置規定》第二十九條的具體款項亦不明確，應在之后的行政執法中予以規范。綜上，涉案土地閑置的原因不能完全歸咎于吉卉公司，涉案土地不符合無償收回國有土地使用權的條件。
案例五：佘潤溪、長沙市人民政府二審行政判決書[湖南省高級人民法院（2017）湘行終1174號]認為：本案中，根據查明的事實，湖南湘之杰物流有限公司名下的涉案地塊是在城市規劃區內，政府出讓的土地，因為規劃道路調整和拆遷遺留問題，導致動工開發遲延，屬于因政府、政府有關部門的行為或者動工開發必需的前期工作造成動工開發遲延的情況。
政府批復同意未按期動工土地依法轉讓的，應按規定設定新的動工開發期限。
案例六：儋州市人民政府與儋州海汽場站開發建設有限公司行政處罰二審行政判決書[海南省高級人民法院（2019）瓊行終243號]認為：儋州市國土局與海汽儋州分公司簽訂《國有建設用地使用權出讓合同》，約定涉案土地建設項目在2009年4月30日之前動工，在2011年4月30日之前竣工，海汽儋州分公司在此期間未動工開發建設，但儋州市政府并未依法依規及時進行處置。直至2011年10月10日，儋州市國土局仍批復同意海汽儋州分公司將涉案土地過戶到儋州海汽場站公司名下，儋州市政府并于2011年11月4日給儋州海汽場站公司頒發儋國用（2011）1129號《國有土地使用證》。既然儋州市政府在出讓合同約定的動工開發日期已滿二年的情況下同意涉案土地轉讓且頒發土地證，就產生了信賴利益保護問題，應當重新認定涉案土地的動工開發時間。
案例七：東方市人民政府與海南中置創富實業有限公司行政命令二審行政判決書[海南省高級人民法院（2018）瓊行終1070號]認為：東方市政府及其職能部門如認為涉案土地已經構成閑置，可以依法依規不同意轉讓。政府準予轉讓的，則產生信賴利益保護問題，應當重新給予用地人合理的開發期限。按照《海南省閑置土地認定和處置規定》第六條的規定，彭樂玉等5人應當在東方市政府向其頒發013號證之日起1年內即2011年9月9日前動工開發。但是，東方市政府及其職能部門并未依法依規督促項目動工建設，直至2011年12月13日，東方市人民法院作出328號調解書，確認彭樂玉等5人將013號證項下土地使用權轉讓給中置創富公司。2012年1月4日，東方市國土資源局負責人審核同意為中置創富公司進行變更登記并蓋章確認；2012年4月19日，東方市政府負責人亦簽名同意為中置創富公司進行變更登記，并擬定向中置創富公司頒發059號證。該變更登記行為盡管沒有履行完畢，但其是行政機關應當履行的協助執行義務。（2018）瓊97行終38號行政判決亦責令東方市國土資源局于該判決生效之日起30個工作日內辦結涉案土地的不動產變更登記手續。因債權債務關系被司法機關生效判決予以轉讓的，同樣亦產生信賴利益保護問題，應當重新給予用地人合理的開發期限。
土地閑置超過兩年后，政府規劃變更不構成導致動工遲延的政府原因。
案例八：海南真意房地產開發有限公司與樂東黎族自治縣人民政府、海南省人民政府行政復議二審行政判決書[海南省高級人民法院（2019）瓊行終654號]認為：《尖峰嶺旅游區總體規劃（2011-2030）》一直沒有批復以及根據省多規辦的審查意見，尖峰嶺上除已建成的建設項目外，基本不再規劃建設用地，涉案土地不能辦理報建手續的情況，是在涉案土地閑置滿兩年已符合無償收回的條件之后，在已經構成閑置的情況下，即使再出現政府調整土地用途規劃或者出臺相關政策不能按原有規劃和建設條件進行建設等情形，也不構成對無償收回土地的阻卻事由。
政府未制訂控制性詳細規劃，不屬于導致國有土地使用權人未開工建設的政府原因。
案例九：徐聲、惠東縣人民政府資源行政管理土地行政管理(土地)二審行政判決書[廣東省高級人民法院（2016）粵行終1966號]認為：本案中，被上訴人惠東縣人民政府雖然未制訂控制性詳細規劃，但二審庭審中，被上訴人惠東縣人民政府向本院提交的一份惠州市人民政府于1995年8月1日作出的《關于惠東縣平海鎮鎮區總體規劃的批復》載明：規劃期限，近期：1995年-2000年，遠期：2001年-2010年，其中總體布局為南門海及六鄉-沙公坑組團以開發旅游業為主。因上訴人應當按照該總體規劃進行開發建設，惠東縣人民政府未制訂控制性詳細規劃，不屬于政府原因導致上訴人未開工建設，且上訴人無證據證明其向相關政府部門提交過開發立項規劃等材料，故上訴人主張惠東縣政府未制訂控制性詳細規劃造成土地閑置的理由不能成立。
相關法律規定
《中華人民共和國土地管理法》
第三十八條 禁止任何單位和個人閑置、荒蕪耕地。已經辦理審批手續的非農業建設占用耕地，一年內不用而又可以耕種并收獲的，應當由原耕種該幅耕地的集體或者個人恢復耕種，也可以由用地單位組織耕種；一年以上未動工建設的，應當按照省、自治區、直轄市的規定繳納閑置費；連續二年未使用的，經原批準機關批準，由縣級以上人民政府無償收回用地單位的土地使用權；該幅土地原為農民集體所有的，應當交由原農村集體經濟組織恢復耕種。
在城市規劃區范圍內，以出讓方式取得土地使用權進行房地產開發的閑置土地，依照《中華人民共和國城市房地產管理法》的有關規定辦理。
《中華人民共和國城市房地產管理法》
第二十六條 以出讓方式取得土地使用權進行房地產開發的，必須按照土地使用權出讓合同約定的土地用途、動工開發期限開發土地。超過出讓合同約定的動工開發日期滿一年未動工開發的，可以征收相當于土地使用權出讓金百分之二十以下的土地閑置費；滿二年未動工開發的，可以無償收回土地使用權；但是，因不可抗力或者政府、政府有關部門的行為或者動工開發必需的前期工作造成動工開發遲延的除外。
《閑置土地處置辦法》
第二條 本辦法所稱閑置土地，是指國有建設用地使用權人超過國有建設用地使用權有償使用合同或者劃撥決定書約定、規定的動工開發日期滿一年未動工開發的國有建設用地。
已動工開發但開發建設用地面積占應動工開發建設用地總面積不足三分之一或者已投資額占總投資額不足百分之二十五，中止開發建設滿一年的國有建設用地，也可以認定為閑置土地。
第八條 有下列情形之一，屬于政府、政府有關部門的行為造成動工開發延遲的，國有建設用地使用權人應當向市、縣國土資源主管部門提供土地閑置原因說明材料，經審核屬實的，依照本辦法第十二條和第十三條規定處置：
（一）因未按照國有建設用地使用權有償使用合同或者劃撥決定書約定、規定的期限、條件將土地交付給國有建設用地使用權人，致使項目不具備動工開發條件的；
?。ǘ┮蛲恋乩每傮w規劃、城鄉規劃依法修改，造成國有建設用地使用權人不能按照國有建設用地使用權有償使用合同或者劃撥決定書約定、規定的用途、規劃和建設條件開發的；
（三）因國家出臺相關政策，需要對約定、規定的規劃和建設條件進行修改的；
?。ㄋ模┮蛱幹猛恋厣舷嚓P群眾信訪事項等無法動工開發的；
?。ㄎ澹┮蜍娛鹿苤?、文物保護等無法動工開發的；
?。┱?、政府有關部門的其他行為。
因自然災害等不可抗力導致土地閑置的，依照前款規定辦理。
第十二條 因本辦法第八條規定情形造成土地閑置的，市、縣國土資源主管部門應當與國有建設用地使用權人協商，選擇下列方式處置：
?。ㄒ唬┭娱L動工開發期限。簽訂補充協議，重新約定動工開發、竣工期限和違約責任。從補充協議約定的動工開發日期起，延長動工開發期限最長不得超過一年；
?。ǘ┱{整土地用途、規劃條件。按照新用途或者新規劃條件重新辦理相關用地手續，并按照新用途或者新規劃條件核算、收繳或者退還土地價款。改變用途后的土地利用必須符合土地利用總體規劃和城鄉規劃；
?。ㄈ┯烧才排R時使用。待原項目具備開發建設條件，國有建設用地使用權人重新開發建設。從安排臨時使用之日起，臨時使用期限最長不得超過兩年；
（四）協議有償收回國有建設用地使用權；
（五）置換土地。對已繳清土地價款、落實項目資金，且因規劃依法修改造成閑置的，可以為國有建設用地使用權人置換其它價值相當、用途相同的國有建設用地進行開發建設。涉及出讓土地的，應當重新簽訂土地出讓合同，并在合同中注明為置換土地；
（六）市、縣國土資源主管部門還可以根據實際情況規定其他處置方式。
除前款第四項規定外，動工開發時間按照新約定、規定的時間重新起算。
符合本辦法第二條第二款規定情形的閑置土地，依照本條規定的方式處置。
第十三條 市、縣國土資源主管部門與國有建設用地使用權人協商一致后，應當擬訂閑置土地處置方案，報本級人民政府批準后實施。
閑置土地設有抵押權的，市、縣國土資源主管部門在擬訂閑置土地處置方案時，應當書面通知相關抵押權人。
第十四條 除本辦法第八條規定情形外，閑置土地按照下列方式處理：
（一）未動工開發滿一年的，由市、縣國土資源主管部門報經本級人民政府批準后，向國有建設用地使用權人下達《征繳土地閑置費決定書》，按照土地出讓或者劃撥價款的百分之二十征繳土地閑置費。土地閑置費不得列入生產成本；
?。ǘ┪磩庸ら_發滿兩年的，由市、縣國土資源主管部門按照《中華人民共和國土地管理法》第三十七條和《中華人民共和國城市房地產管理法》第二十六條的規定，報經有批準權的人民政府批準后，向國有建設用地使用權人下達《收回國有建設用地使用權決定書》，無償收回國有建設用地使用權。閑置土地設有抵押權的，同時抄送相關土地抵押權人。上海房地產糾紛律師事務所
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